《跨境旅游合作区和边境旅游试验区》

丹华

《跨境旅游合作区和边境旅游试验区》
一、概述
1、什么是跨境旅游合作区？跨境旅游合作区是相邻两个国家在边境地区共同划定一定国土范围开展旅游合作，实施特殊旅游政策，以旅游服务为主导功能、旅游产品要素可以自由流动、跨境两个或两个以上国界的特色区域。
2、什么是边境旅游试验区？边境旅游试验区是中国在边境区域内设立的、依托边境口岸城市、强化政策集成和制度创新、以旅游业为主导的发展区域。
3、国家相关政策鼓励发展跨境旅游合作区和边境旅游试验区。据统计，我国跨境旅游处于高速增长期，近 5 年来持续保持 18%以上的高速增长。加强跨境旅游合作区和边境旅游试验区（以下简称“两区”）的建设和发展，是边境跨境经济合作与文化交流的重要领域。在陆疆沿边开放深入推进“一带一路”上升为国家战略的背景下，依托旅游作为沿边地区的重要产业的优势，加强国际旅游合作，把地区内的各种资源整合在一起共同开发，有利于实现沿边地区货物贸易和服务贸易的同步发展，有助于推动边境旅游由通道向目的地转变和边境城市发展，促进沿边地区旅游开发开放水平。
二、理论
1、合作区和试验区的内涵和实质。
跨境旅游合作区具有四个方面的特征。一是跨越国界，通常由两个或两个以上国家在边境相邻地区经过平等协商后共同辟建，按照双方协定的规则进行管理，实质上是国际旅游合作的一种表现形态。二是旅游主导，即以特色边贸购物、边境口岸观光、异国风情体验为主要功能，旅游业是当之无愧的主导产业，也可以将其称为跨国旅游经济特区。三是产业集聚，即餐饮、住宿、游览、娱乐、购物、交通集散等旅游要素类型丰富，数量较多，空间集聚效应明显。四是自由流动，即消除服务贸易壁垒，实行自由贸易政策，旅游者、劳动力、资本等旅游产业要素可以相对自由地流动。上述特征使跨境旅游合作区具有独特的竞争优势，有利于游客付出较少的金钱、时间和精力成本获得涉及两国或多国自然景观与人文风情的丰富旅游体验。
边境旅游试验区依托边境城市而设立，具有特殊内涵，大致可以从两个方面去理解：一是边境线、界碑、篱笆、城墙和瞭望塔等景物。二是购物、美食、民族文化等活动。试验区的建设因地制宜，引入境内的投资，开发边界与标志类边境旅游资源、边政与外事类旅游资源、边防与战争类旅游资源、边贸与物产类旅游资源、边民与聚落类旅游资源等，发展特色旅游主题酒店和特殊旅游餐饮，打造一批民族风情浓郁的少数民族村镇，发展体育旅游、旅游演艺、合资演出经纪机构等，将境内外的游客流导入边境试验区。
三、现状
1、现状分析
目前，我国在沿边地区设立的边境经济合作区、跨境经济合作区、重点开发开放试验区等主要是以货物贸易为主，而跨境旅游合作区主要侧重于推动沿边地区以旅游为主的服务贸易发展。近年来，边境地区伴随着“两区”建设的加快推进，边境地区的基础设施、公共服务水平和综合环境不断改善，正在从出境旅游通道向国际旅游目的地转变。
国发﹝2015﹞72号文中提到支持满洲里、绥芬河、二连浩特、黑河、延边、丹东、西双版纳、瑞丽、东兴、崇左、阿勒泰等有条件的地区研究设立跨境旅游合作区。其中包含两层含义，国家支持11个拥有口岸的地区在深入研究的基础上，设立跨境旅游合作区。
边境旅游试验区依托边境城市设立，目前国家已经批准的边境城市有28个，即广西东兴市、凭祥市，云南景洪市、芒市、瑞丽市，新疆阿图什市、伊宁市、博乐市、塔城市、阿勒泰市、哈密市，内蒙古二连浩特市、阿尔山市、满洲里市、额尔古纳市，黑龙江黑河市、同江市、虎林市、密山市、穆棱市、绥芬河市，吉林珲春市、图们市、龙井市、和龙市、临江市、集安市，辽宁丹东市。
在今年年初召开的2017年全国旅游工作会议上，“两区”建设工作再次纳入重点工作领域。在跨境旅游合作区工作部署中，突出因地制宜、双边合作、便利往来；在边境旅游试验区工作部署中强化政策集成、制度创新、全域发展，努力形成“两区”互相促进的发展格局。
目前，“两区”工作顺利推进，前期部署、实地调研、政策梳理等阶段性工作都已经基本完成。下一步，国家旅游局将与相关部门共同对各省区设立“两区”的方案进行把关论证，待方案成熟后报送国务院审批。
2、存在问题
“两区”创建工作仍面临的问题，主要体现在多边合作和第三国口岸开放、出入境证件使用和办理、签证便利化、口岸通关便利化、客车出入境便利化、边境旅游项目审批、旅游用地、财政扶持等方面。
另外，资金短缺是制约两区建设的问题，这需要加大政策扶持力度，支持各类金融机构进入跨境旅游合作区及试验区设立分支机构。鼓励各类社会资本在跨境旅游合作区及试验区设立小额贷款公司；支持保险资金以债权、股权等形式，投资跨境合作区及试验区基础设施建设等。
各地不同程度存在政策集成、产业发展、保障措施的具体操作性不够强、制度创新不足等问题。国家应尽快修订边境旅游管理政策和相关法规，在免检、免税、金融扶持、土地、林地指标、出入境审批、专项资金扶持等政策上对实验区建设给予倾斜，通过边境旅游试验区建设，促进跨境旅游合作。
相关部门应出台落实中央相关文件的细化指导措施，把优惠政策真正落地，解决两区创建工作涉及的土地审批、入境免签、离境免税、便利通关、自驾出入、口岸建设、专项投入、财税扶持、金融创新等共性问题。
3、优劣势分析
我国陆地边境从广西北部湾至辽宁鸭绿江口，长达2.28万公里，分布着9省（区）的136个边境县（旗、市、市辖区）和新疆生产建设兵团的58个边境团场，与周边14个国家和地区接壤，面积212万平方公里，人口约2354万。沿着这条漫长的边境线的另一侧，是我国的14个陆地邻国：朝鲜、俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯、
塔吉克斯塔、阿富汗、巴基斯坦、印度、不丹、尼泊尔、缅甸、老挝、
越南，而我国拥有陆地边界的省区则有辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古自治区、甘肃省、新疆维吾尔族自治区、西藏自治区、云南省和广西壮族自治区等9个。
如此长的边境上拥有着非常丰富的旅游资源，为边境上的省区开展边境旅游创造了良好的条件。边境旅游的发展不仅对繁荣边疆经济、巩固边疆地区的稳定起着积极地作用，而且对中国旅游业的发展以及整个国家的对外开放、国际经贸合作的发展都发挥着重要作用沿边重点地区自然生态、民族文化、异域风情等旅游资源丰富。因此，把旅游产业发展作为沿边重点地区开发开放的重要突破口，发展跨境旅游合作区、探索建设边境旅游试验区，是支持沿边地区旅游业发展，带动边境地区民生改善，增进与周边国家人文交流，进而促进沿边地区经济社会快速发展、深化与周边国家务实合作的必要举措。
另外，我们还应该看到“两区”建设发展过程中存在的不利因素。从跨境旅游方面来说，由于跨境旅游合作区是边境跨境旅游和国际旅游合作的新载体，其建设模式、运行机制、管理方法等尚处于探索阶段，加之处于国家经济与社会发展的末梢、基础设施不完善、人才和技术等生产要素相对不足，受地缘政治、国家安全、贸易往来等外部环境因素的影响，造成跨境旅游合作区建设中还存在不少制约因素，与发展愿景还有相当的差距。一是相关政策的制约。出于对国家安全的考虑，各国现行的出入境管理政策和边界管理制度对人员、交通工具、生产要素的自由往来具有刚性约束，出入境便利化需要国家统筹协调，地方政府无力解决。二是基础设施不够完善。部分跨境旅游合作区远离区域中心城镇，交通、给排水、电力通讯、环境卫生设施不健全甚至是空白，对方国家无力投资，导致资金需求大、建设进程慢。三是投资主体和利益分配方式较为特殊。跨境旅游合作区性质特殊，对承担开发建设任务的机构和企业具有不同于一国之内普通旅游区(点)的要求，私营企业出于投资风险等方面的考虑往往较为谨慎，国家之间的利益分配方式也是需要长时间协商方能解决的问题。四是旅游吸引物创新具有风险。除了界湖(界山、界岛)等少数具有特色旅游资源依托的跨境旅游合作区之外，其他跨境旅游合作区需要采用无中生有的思路，创造性地建设目前国界两侧没有的新型旅游吸引物，这不仅需要创意资本，也具有市场风险。
在涉及到边境旅游试验区建设方面，目前各地对边境旅游试验区研究谋划的少、推进的慢、落地的少。究其原因，涉及发展方向不明、工作抓手不清、担当意识不强、思想认识不够、创新水平不高、相关保障不力等各个方面。具体表现为：一是创建门槛的问题，一些获批的边境城市虽然拥有建设边境旅游实验区的资格，但自身旅游资源贫乏，创建边境旅游试验区的难度较大。另外，大量口岸级别较高、旅游资源丰富、具备一定产业基础和发展愿望强烈的地区，则被排除在边境旅游试验区准入名单之外。第二，范围的确定问题。如何确定边境旅游试验区的边界和范围、如何处理与现有的各级边境经济合作区和开发开放试验区的关系，是困扰地方政府决策者和职能部门的一个实际问题。第三，试验的内容问题。边境旅游试验区是以改革为指向的旅游业发展重点区域，改革与创新是边境旅游试验区发展的根本动力。与其他领域相比，边境旅游发展涉及的内容很多，旅游业改革的指向较为宽泛，边境旅游改革试验缺乏明确的方向。第四，建设的保障问题。边境旅游试验区是强化政策集成和制度创新的特殊区域，应以强有力的保障体系为前提和基础。创新是一个充满不确定性的过程，存在来自各个方面的风险；如果缺乏合理的激励机制，容易导致创新动力不足
四、发展
1、如何发展，方式是什么？
按照国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见，“两区”建设要以提升旅游开放水平，促进边境旅游繁荣发展为目的。改革边境旅游管理制度、研究发展跨境旅游合作区、探索建设边境旅游试验区、加强旅游支撑能力建设。
改革边境旅游管理制度。修订《边境旅游暂行管理办法》，放宽边境旅游管制。将边境旅游管理权限下放到省（区），放宽非边境地区居民参加边境旅游的条件，允许边境旅游团队灵活选择出入境口岸。鼓励沿边重点地区积极创新管理方式，在游客出入境比较集中的口岸实施“一站式”通关模式，设置团队游客绿色通道。（旅游局、公安部、外交部、交通运输部、海关总署、质检总局负责）
研究发展跨境旅游合作区。按照提高层级、打造平台、完善机制的原则，深化与周边国家的旅游合作，支持满洲里、绥芬河、二连浩特、黑河、延边、丹东、西双版纳、瑞丽、东兴、崇左、阿勒泰等有条件的地区研究设立跨境旅游合作区。通过与对方国家签订合作协议的形式，允许游客或车辆凭双方认可的证件灵活进入合作区游览。支持跨境旅游合作区利用国家旅游宣传推广平台开展旅游宣传工作，支持省（区）人民政府与对方国家联合举办旅游推广和节庆活动。鼓励省（区）人民政府采取更加灵活的管理方式和施行更加特殊的政策，与对方国家就跨境旅游合作区内旅游资源整体开发、旅游产品建设、旅游服务标准推广、旅游市场监管、旅游安全保障等方面深化合作，共同打造游客往来便利、服务优良、管理协调、吸引力强的重要国际旅游目的地。（旅游局、交通运输部、公安部、外交部、海关总署、质检总局负责）
探索建设边境旅游试验区。依托边境城市，强化政策集成和制度创新，研究设立边境旅游试验区（以下简称试验区）。鼓励试验区积极探索“全域旅游”发展模式。允许符合条件的试验区实施口岸签证政策，为到试验区的境外游客签发一年多次往返出入境证件。推行在有条件的边境口岸设立交通管理服务站点，便捷办理临时入境机动车牌证。鼓励发展特色旅游主题酒店和特色旅游餐饮，打造一批民族风情浓郁的少数民族特色村镇。新增建设用地指标适当向旅游项目倾斜，对重大旅游项目可向国家主管部门申请办理先行用地手续。积极发展体育旅游、旅游演艺，允许外资参股由中方控股的演出经纪机构。（旅游局、财政部、公安部、外交部、国家民委、交通运输部、国土资源部、体育总局、海关总署、质检总局负责）
加强旅游支撑能力建设。加强沿边重点地区旅游景区道路、标识标牌、应急救援等旅游基础设施和服务设施建设。支持旅游职业教育发展，支持内地相关院校在沿边重点地区开设分校或与当地院校合作开设旅游相关专业，培养旅游人才。（旅游局、交通运输部、教育部负责）


2、如何与“一带一路”结合
随着“一带一路”倡议的提出，更多外国游客开始期望能来中国体验原汁原味的丝路风情。国家旅游局数据显示，预计“十三五”期间，中国将吸引“一带一路”沿线国家8500万人次国际游客来华旅游，拉动旅游消费约1100亿美元。而携程在《2016“一带一路”年度报告（入境篇）》中指出，其来自“一带一路”所覆盖的境外国家的入境旅客突破300万人次，较2015年全年增长超过50%。
面对一带一路倡议可能催生的旅游商机，涉及两区建设的各地应该积极加快旅游城市合作联盟建设、旅游投资项目建设、旅游产品线路打造和宣传，找到应对机遇的方案，凝聚共同发展的动力，进一步推进各项合作。当前，我国正在加快推动“一带一路”倡议，沿边地区作为“一带一路”的前沿地区，需要更好地发挥跨境旅游合作区的优势和作用。可以考虑从以下几个方面着手，在推进跨境合作区建设上实现突破：
一是统筹规划“一带一路”沿边地区建设跨境旅游合作区。跨境旅游合作区已经上升为国家意识，但由于目前还处于探索阶段，在沿边开发与国家领土主权、国家安全等方面如何实现有机统一，还需要寻找政策的最大公约数，短期内跨境旅游合作区建设难以做到全面开花。因此，要从国家层面统筹规划，明确跨境旅游合作区建设的发展顺序，优先在条件相对成熟的地方进行试点，探索积累一定经验后再在“一带一路”沿线其他地区推广。
二是建立“一带一路”沿线国家的跨境旅游合作区建设协调机制。跨境旅游合作区建设涉及我国与“一带一路”沿线国家外交、旅游、边防、商务、质监、海关、公安等诸多部门的合作。国家层面，要建立我国与“一带一路”沿线国家的跨境旅游合作建设领导小组，由参与跨境合作区建设的双多边相关部门共同参与，定期举行会晤，商讨跨境旅游合作区建设的重大问题。在此基础上，授权我国地方政府，由我国边境口岸城市的地方政府与相关国家口岸城市的地方政府共同成立跨境旅游合作区管理机构，负责合作区的经营开发和日常管理工作，以推动跨境旅游合作区规划、建设和管理。
三是推动“一带一路”沿线国家逐步实现互联互通。探索我国与周边国家在免签、落地签证方面的签证政策突破，并根据各地旅游需探索实施24小时通关措施。在跨境旅游合作区我方口岸全面落实边境旅游通行证，逐步开放自由行异地办证，并缩短办证时间和手续。在此基础上，探索允许游客凭有效身份证件便捷地出入跨境旅游合作区关卡。探索给予口岸签发第三国的外国人旅游签证权，提高跨境旅游合作区的可进入性。在自驾车方面，要加快启动我国与周边国家的双多边自驾车旅游协议谈判，将自驾车出境游的审批管理下放到地方，减少中间环节，减少不合理的收费，争取实现牌照互认，力争实现自驾车出入境通行无障碍。
四是推动与“一带一线”沿线国家共同改善旅游基础设施和服务体系。积极鼓励外来和本地企业参与跨境旅游合作区建设，加快旅游综合体、主题公园、旅游度假区、休闲街区、购物场所等开发，建设众多适合中等消费水平游客居住的酒店、餐饮、娱乐等服务，营造便利、舒适的目的地环境。探索建立“以资源换基础设施”的机制，由我国企业为周边国家提供旅游基础设施建设，周边国家以资源作为交换条件。促进与周边国家道路、口岸等基础设施的互联互通，提升旅游接待服务设施品质。注重人才在跨境旅游合作区建设的基础性支持，建立旅游人才发展共享计划，为周边国家培育国际化的中高端旅游人才。加大国家旅游发展基金、中国旅游产业基金、丝路基金等对跨境旅游合作区基础设施和公共服务体系建设的资金支持。
五是以“一区一策”方式支持跨境旅游合作区的政策创新。虽然沿边开发开放的政策文件提出了对跨境旅游合作区的一些政策支持，但还需要出台更加精细、具有可操作性的政策，包括在基础设施和公共服务体系建设、跨境线路产品打造、市场主体培育、区内免税、自驾车审批、人才培养交流等重点领域的支持，制定有利的财税、金融、土地、投融资等政策等。由于沿边地区的发展水平、发展诉求不尽相同，可以采取“一区一策”方式，针对不同的跨境旅游合作区给予更加具有针对性的政策支持，以更好地推动建设各具特色的跨境旅游合作区，更好地满足旅游需求。
3、如何与“全域旅游”结合？
“两区”的建设，应该始终坚持“全域旅游”的发展理念，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升。充分利用目的地全部的吸引物要素，为前来旅游的游客提供全过程、全时空的体验产品，从而全面地满足游客的全方位体验需求。“两区”建设要实现与“全域旅游”的结合，主要从以下几个“转变”入手：
一是从单一景点景区建设和管理到综合目的地统筹发展转变。破除景点景区内外的体制壁垒和管理围墙，实行多规合一，实行公共服务一体化，旅游监管全覆盖，实现产品营销与目的地推广的有效结合。旅游基础设施和公共服务建设从景点景区拓展到全域。例如，要从景点景区和城市的旅游厕所革命拓展为景点景区内外、城乡一体推进的全面厕所革命。
二是从门票经济向产业经济转变。实行分类改革，公益性景区要实行低价或免费开放，市场性投资开发的景点景区门票价格也要限高，遏制景点景区门票价格上涨过快势头，打击乱涨价和价格欺诈行为，从旅游过度依赖门票收入的阶段走出来。
三是从导游必须由旅行社委派的封闭式管理体制向导游依法自由有序流动的开放式管理转变。实现导游执业的法制化和市场化。
四是从粗放低效旅游向精细高效旅游转变。加大供给侧结构性改革，增加有效供给，引导旅游需求，实现旅游供求的积极平衡。
五是从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”融合发展方式转变。加大旅游与农业、林业、工业、商贸、金融、文化、体育、医药等产业的融合力度，形成综合新产能。
六是从旅游企业单打独享到社会共建共享转变。充分调动各方发展旅游的积极性，以旅游为导向整合资源，强化企业社会责任，推动建立旅游发展共建共享机制。
七是从景点景区围墙内的“民团式”治安管理、社会管理向全域旅游依法治理转变。旅游、公安、工商、物价、交通等部门各司其职。
八是从部门行为向党政统筹推进转变。形成综合产业综合抓的局面。
九是从仅是景点景区接待国际游客和狭窄的国际合作向全域接待国际游客、全方位、多层次国际交流合作转变。最终实现从小旅游格局向大旅游格局转变。这是区域发展走向成熟的标志，是旅游业提质增效和可持续发展的客观要求，也是世界旅游发展的共同规律和大趋势，代表着现代旅游发展的新方向。
4、如何与“边境自贸区”结合
党的十八届三中全会报告提出要加快实施自由贸易区战略。伴随着“两区”建设以及“一路一带”战略的实施，预示着中国的对外开放水平已经步入以自由贸易区为代表的新时代。目前我国开展边境贸易的省、自治区有广西、云南、西藏、新疆、内蒙古、黑龙江、吉林，分别与越南、老挝、缅甸、印度、尼伯尔、巴基斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、俄罗斯、朝鲜、蒙古等国边境地区开展贸易活动。
涉及“两区”建设的边境城市可以充分发挥在旅游方面的优势，大力削减跨境旅游服务贸易壁垒，通过实施互免旅游签证、货币自由换汇、车辆自由通行、货物自由流通等方面的特殊政策，促进跨境与边境旅游与边境自贸区结合。
跨境旅游合作区的建设可以部分借鉴海关特殊监管区“境内关外”的运作模式，比如从相邻国家或者进入相邻国家的第三国旅游者可以免签进入跨境旅游合作区，而中国公民进入跨境旅游合作区后，可以通过异地办证便捷的进入相邻的国家。借鉴上海自由贸易区实施的“一线放开，二线管住”的政策，将跨境旅游合作区的口岸（包括陆路口岸、航空口岸以及河运港口）逐步对邻国游客彻底放开，而对二线（与非跨境旅游合作区的连接线）有效管住，国际游客在跨境旅游合作区内可以自由流。
五、结语
“两区”建设是国家深化改革的重大决策部署，是多部门共同推动的综合性工作，是促进沿边地区由旅游通道向旅游目的地转变的重要途径。在建设过程中，各地要因地制宜，加强理论研究，借鉴国际经验。制定发展规划，出台相关标准。设立试点示范，实施分类指导。中央各部门和沿边省级旅游主管部门、地方政府要坚持从全局的高度着眼，牢固树立使命意识，强化担当精神。要认真学习和深刻领会党中央决定和国务院部署，把“两区”建设作为当前义不容辞的历史使命和重要政治责任，开拓进取，奋勇前行。各地要尽快完善方案、深入研究问题、勇于改革创新，探索特殊政策，做好改革试验。
但也因此存在一些特殊的制约因素，如不同国家政治制度、经济发展阶段和利益诉求的差异。